阜陽(yáng)慧居環(huán)?？萍加邢薰?/strong>
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近日，某縣生態(tài)環(huán)境部門對(duì)一起涉嫌“通過逃避監(jiān)管的方式排放大氣污染物”環(huán)境違法行為進(jìn)行了調(diào)查、審查、集體討論。在研究討論過程中產(chǎn)生了以下三種的意見。
意見一：涉事企業(yè)在正常生產(chǎn)期間違反操作規(guī)程，導(dǎo)致污染治理設(shè)備不能正常運(yùn)行并發(fā)揮作用，符合《環(huán)保法》《大氣污染防治法》及《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》通過逃避監(jiān)管的方式排放污染物的情形，建議依法對(duì)其進(jìn)行處罰。
意見二：事發(fā)時(shí)雖未及時(shí)開展監(jiān)測(cè)，無法獲取污染排放情況，但一般情況如不正常運(yùn)行污染防治設(shè)施，肯定會(huì)存在污染物排放行為（大多情況下都會(huì)存在超標(biāo)排放污染違法行為）。因此存在不正常運(yùn)行污染防治設(shè)施的行為必然導(dǎo)致污染物排放，認(rèn)定“排放污染”無需監(jiān)測(cè)報(bào)告等證據(jù)來證明。
意見三：該行為雖實(shí)施了“逃避監(jiān)管”的違法行為，但僅構(gòu)成“通過逃避監(jiān)管的方式排放大氣污染物”環(huán)境違法行為的要素之一，而另一要素是排放污染物。該案是上級(jí)交辦案件，執(zhí)法人員未能及時(shí)取樣，未能對(duì)“污染物排放情況”取證，沒有認(rèn)定“排放污染物”證據(jù)。因此建議補(bǔ)充調(diào)查或者不予處罰。
調(diào)查認(rèn)定“通過逃避監(jiān)管的方式排放污染物”，要把握好形式違法與實(shí)質(zhì)違法的關(guān)系
該案涉及的行為雖然在形式上構(gòu)成了“逃避監(jiān)管”，但僅構(gòu)成“通過逃避監(jiān)管的方式排放污染物”環(huán)境違法行為的要素之一。而要構(gòu)成實(shí)質(zhì)違法還必須對(duì)是否排放污染的有關(guān)情況及違法事實(shí)進(jìn)行調(diào)查認(rèn)定，這是構(gòu)成該違法行為的必不可少的要素之一。
也就是說，逃避監(jiān)管的方式和排放污染物是構(gòu)成“通過逃避監(jiān)管的方式排放污染物”違法行為的兩個(gè)必不可少的要素，二者缺一不可。
如果在調(diào)查認(rèn)定處理涉嫌“通過逃避監(jiān)管的方式排放污染物”案件中，將“逃避監(jiān)管”與“通過逃避監(jiān)管的方式排放污染物”等容易給執(zhí)法造成事實(shí)不清、證據(jù)不足的不利。
譬如，某地環(huán)保部門調(diào)查的一起涉嫌通過雨水管網(wǎng)逃避監(jiān)管的方式排放污染案件，最終通過全面深入的調(diào)查取證，雨水管網(wǎng)排放的是由于管道破裂溢流進(jìn)的自來水。
再如，某縣調(diào)查處理的涉嫌“不正常運(yùn)行污染防治設(shè)施逃避監(jiān)管的方式排放大氣污染物”，最終經(jīng)調(diào)查雖然企業(yè)在部分不涉及污染排放設(shè)備未停止運(yùn)行的情況下未開啟污染防治設(shè)施，但是在涉及污染物排放的工藝設(shè)備停止運(yùn)行沒有污染物排放的情況下停止污染設(shè)備運(yùn)行的，在該情況下雖然是“不正常運(yùn)行污染防治設(shè)施”，但不存在污染物排放。
同樣，在山東省某區(qū)人民法院審理的一起“私設(shè)暗管通過逃避監(jiān)管的方式排放水污染物”非訴執(zhí)行案中，審理法院認(rèn)為涉事企業(yè)排放的是生豬屠宰完成后沖洗車間的廢水，廢水不等同于水污染物，環(huán)境執(zhí)法部門在沒有其它證據(jù)佐證的情況下直接認(rèn)定排放的廢水屬于水污染物，屬于認(rèn)定事實(shí)不清，終裁定不予執(zhí)行該處罰決。
上述三種情形就不能認(rèn)定為“通過逃避監(jiān)管的方式排放污染物”。
要處理好“通過逃避監(jiān)管的方式排放污染物”與“超標(biāo)排放污染物”之間的關(guān)系
如果在調(diào)查處理“通過逃避監(jiān)管的方式排放污染物”違法行為時(shí)，經(jīng)監(jiān)測(cè)發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人排放的污染物超標(biāo)，那么該如何處理呢？據(jù)筆者了解，對(duì)此主要有以下三種處理方式：
一是“結(jié)果罰”：按照“超標(biāo)排放水污染”定性處理。采取這樣的處理決定理由主要是經(jīng)調(diào)查不正常運(yùn)行污染防治設(shè)施是導(dǎo)致超標(biāo)的直接原因，認(rèn)為不正常運(yùn)行污染防治設(shè)施是原因是過程，而超標(biāo)排放污染物是其造成最終結(jié)果或者造成呈環(huán)境影響后果，通過處罰“結(jié)果”可以倒逼其改進(jìn)“不正常運(yùn)行污染防治設(shè)施”。
二是“過程罰”：按照“通過逃避監(jiān)管的方式排放污染物”進(jìn)行定性處理。理由是根據(jù)法律規(guī)定，“通過逃避監(jiān)管的方式排放污染物”除了對(duì)當(dāng)事人作出罰款的處罰決定外還要將違法行為移送公安機(jī)關(guān)實(shí)施行政拘留，這種處理措施相對(duì)于“超標(biāo)排放污染物”的僅僅是罰款的處理措施要重，參照從一重罪處斷和擇一重罪處罰原則，應(yīng)當(dāng)選擇較重的處罰措施。
三是“雙罰”：即對(duì)“通過逃避監(jiān)管的方式排放污染”“超標(biāo)排放污染”分別單獨(dú)進(jìn)行處罰。
準(zhǔn)確理解把握《環(huán)保法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》立法目的
以上三部法律之所以將“通過逃避監(jiān)管的方式排放污染”與“超標(biāo)排放污染物”分別設(shè)定為兩種不同的違法行為，有其立法的目的與意義。設(shè)定“通過逃避監(jiān)管的方式排放污染”處理的有關(guān)規(guī)定，目的是對(duì)排污單位的污染的處理、排放方式、過程、途徑等進(jìn)行規(guī)范，是預(yù)防性措施手段，避免排污單位為了達(dá)到所謂的“達(dá)標(biāo)排放”等目的通過非法的方式手段途徑非法處理排放污染物。
設(shè)定“超標(biāo)排放物”有關(guān)規(guī)定的目的，則是警示教育督促當(dāng)事人嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)要求，落實(shí)達(dá)標(biāo)排放要求，至于什么原因?qū)е碌某瑯?biāo)，以什么方式途徑超標(biāo)排污不是該項(xiàng)規(guī)定調(diào)整規(guī)范的重點(diǎn)，意即只看結(jié)果不問過程和手段。
雖然兩種違法行為在個(gè)別時(shí)候具有一定的關(guān)聯(lián)性比如存在因果關(guān)系等。但二者卻是兩個(gè)獨(dú)立的違法行為，不能沒有任何法律、事實(shí)依據(jù)簡(jiǎn)單地將二者認(rèn)定為法律上的所謂“一事”，因?yàn)槁男幸苑ǘǖ姆绞脚欧盼廴疚铩凑张欧艠?biāo)準(zhǔn)排放污染物是法律明確的排污單位兩項(xiàng)都必須履行的法定義務(wù)，不履行兩項(xiàng)法定義務(wù)讓其承擔(dān)一項(xiàng)法律責(zé)任，雖然沒有違背“一事二罰”原則，卻是“兩事一罰”。
此外二者設(shè)定目的、意義和調(diào)整規(guī)范的重點(diǎn)不同，如果將類似的違法行為定性為“通過逃避監(jiān)管的方式超標(biāo)排放污染”，即將兩個(gè)違法行為合二為一，選擇兩個(gè)違法行為中的一個(gè)違法行為進(jìn)行處理，不僅屬于不履行法定職責(zé)，違背立法的目的與意義構(gòu)成“違法”。同時(shí)在法律適用上，違法行為的量罰不好把握處理，往往會(huì)使處罰畸輕會(huì)變相地降低了對(duì)違法行為的處罰力度，是無形地對(duì)違法行為的包庇與縱容，達(dá)不到預(yù)定的執(zhí)法目的與效果。
